Статья 8 Конституции РФ

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к Статье 8 Конституции РФ

1. Содержащиеся в данной статье конституционные принципы формируют основы конституционного экономического строя. Эти принципы лежат в основе большой совокупности конституционных норм, объединенных логико-правовыми связями и в силу этого представляющих собой определенное единство, подсистему норм, построенную с использованием концепции «экономической конституции». Усилиями экономистов и юристов Германии, Франции, Испании, Италии, США, Португалии создана теоретическая конструкция, встроенная в систему конституционного права, которая пытается объяснить, как конституция регулирует экономические отношения*(22). Она позволила связать в единое целое такие разнородные и противоречивые явления, как свобода экономической деятельности и интервенция государства в сферу экономики. Будучи сопряженной с концепцией социального государства, экономическая конституция превращается в конституционно-правовую основу социально ориентированной рыночной экономики.

Как подсистема конституционно-правовых норм экономическая конституция охватывает:

1) принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и равноправии различных форм собственности, защите конкуренции (ст. 8), о социальном характере государства (ст. 7);

2) конституционные нормы об основных экономических правах и свободах и основных правах, имеющих хозяйственно-конституционное значение, а также о конституционных гарантиях предпринимательства (ст. 7, ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 74, ч. 2 ст. 75); о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах РФ (ст. 15);

3) нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок: а) конституционные принципы государственного регулирования экономической деятельности; б) нормы о возможности ограничения основных экономических прав; в) нормы о полномочиях федеральных и региональных органов государственной власти в сфере правового регулирования предпринимательства. Общей тематикой объединены положения Конституции, касающиеся финансов и налогов. Конституционное финансовое право является самостоятельной частью «экономической конституции».

Принцип единства экономического пространства имеет особое значение в федеративных государствах, субъекты которых имеют свое законодательство (ст. 5 Конституции). Он также связан с категорией «государственное единство», использованной в преамбуле Конституции. Целый ряд конституционных положений в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» устанавливают гарантии экономической целостности федеративного государства.

Конституционный Суд РФ применил принцип единства экономического пространства для обоснования налоговой централизации в Российской Федерации. В Постановлении КС РФ от 21.03.1997 N 5-П*(23), касавшемся положений Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в ред. от 11.11.2003), содержится важная правовая позиция, в соответствии с которой принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции, в соответствии с ее п. «а» ст. 71 находятся в ведении РФ. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Принцип единой финансовой политики закреплен в ряде статей Конституции, прежде всего в ее ст. 114 (п. «б» ч. 1), согласно которой Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Эти положения развивают одну из основ конституционного строя — принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать сводное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.

Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. «ж» ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П отметил, что выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и налоговых платежей.

Обоснованный конституционным принципом единства экономического пространства и сформулированный Судом принцип налоговой централизации, в силу которого субъекты РФ не вправе устанавливать дополнительные налоги, лежит в основе принятого НК (ст. 12-14). В Определении от 05.02.1998 N 22-О*(24) Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П, органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия «установление местных налогов и сборов» противоречило бы действительному содержанию Конституции (см. Постановление КС РФ от 17.06.2004 N 12-П по делу о проверке конституционности ряда статей БК *(25)).

Принцип единства экономического пространства использовался Конституционным Судом для обоснования требований единства финансовой политики: «из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней требований единства финансовой политики и финансового регулирования, установления правовых основ единого рынка, единства экономического пространства, получивших развитие в федеральных законах, вытекает, что функционирование бюджетной системы Российской Федерации имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, предопределяет конституционные требования к надлежащей регламентации бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников бюджетных отношений, в том числе — по обслуживанию счетов бюджетов»*(26). Исходя из принципа единства экономического пространства, Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекты РФ не лишены полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового и кредитного регулирования (Определение от 08.04.2004 N 137-О*(27)). В Постановлении КС РФ от 10.12.1997 N 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»*(28) со ссылкой на п. «ж» ст. 71 Конституции отмечается, что закрепленный ею принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти; отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.

Конституционный Суд РФ разъяснял также, что конкретизируя обязанность государства по гарантированию единства экономического пространства, Конституция (п. «ж» ст. 71) относит установление правовых основ единого рынка к ведению РФ, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована (см. Постановление от 04.03.1997 N 4-П *(29)).

Конституционный принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, в его интерпретации Конституционным Судом, лежит в основе особого конституционно-правового режима стабильности экономического оборота, который базируется на принципе поддержания доверия к закону.

Абзацем 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 02.02.2006) предусматривалось, что если в результате изменения налогового законодательства будут созданы менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет своей деятельности указанные субъекты подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации.

Положение Федерального закона от 31.07.1998 N 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» (в ред. от 24.07.2002) о недопустимости применения в дальнейшем абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не может иметь обратную силу и не применяется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня официального опубликования нового регулирования, включая соответствующий нормативный акт законодательного (представительного) органа субъекта Федерации о введении на его территории единого налога. Подобное истолкование указанного положения обусловлено конституционно-правовым режимом стабильности условий хозяйствования, выводимым из ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции, отметил Конституционный Суд в своем Определении от 01.07.1999 N 111-О*(30).

Постановление КС РФ от 23.02.1999 N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкина, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Назаренко»*(31) позволяет углубить представления о содержании конституционного принципа стабильности экономического оборота, выводимые из принципа свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции).

В силу этого принципа государство обязано обеспечивать условия для стабильного гражданского оборота и использовать для этого правовое регулирование. Государственное регулирование рыночных отношений выражается в установлении порядка создания и деятельности их участников.

Правовое регулирование рынка не должно нарушать основные принципы рыночной экономики: равенство участников оборота, свобода принятия экономических решений и самостоятельная ответственность за их результаты, ответственность за причиненный вред.

Отношения между вкладчиками и банком составляют часть гражданского оборота. Стабильность этих отношений, по мнению, высказанному Судом, должна обеспечиваться путем создания публично-правовых, императивных норм, ограничивающих формальную свободу договора.

В качестве самостоятельного правового явления может быть рассмотрен принцип свободного перемещения финансовых средств. А. А. Ефремов обращает внимание на его двойственную сущность: как гарантии (условия) перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении; и как самостоятельного принципа правового регулирования отношений, возникающих при обращении финансовых средств вне оборота товаров и услуг*(32).

Данный конституционный принцип лежит в основе правового регулирования такого сегмента единого рынка, каким является финансовый рынок, включающий и рынок эмиссионных ценных бумаг.

Гарантируемая государством поддержка конкуренции представляет собой конституционно-правовой инструмент создания благоприятной экономической среды. В этих целях оправдана интервенция государства в сферу экономических отношений. Государство, имея в виду положение ч. 2 ст. 34 Конституции о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, должно посредством принятия законов о конкуренции обеспечивать поддержку именно добросовестной конкуренции между субъектами предпринимательства, установив необходимые ограничения (пределы) свободы экономической деятельности. Тем самым конституционный принцип поддержки конкуренции выполняет роль содержащихся в самой Конституции ограничений указанной свободы.

Экономическая свобода, по смыслу Конституции, предполагает прежде всего свободу предпринимательства. Свобода предпринимательской деятельности представляет собой универсальный (интегрированный) принцип конституционного права, объединяющий в своем составе несколько относительно самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (принцип свободы договора, общедозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.).

На принципе экономической свободы строится российская конституционно-правовая модель взаимоотношений публичной власти и бизнеса. Она основывается на признании объективно существующих пределов регулирования публичной властью предпринимательской деятельности.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности, закрепленный в основах конституционного строя (ст. 8 Конституции), опираются нормы гл. 2 Конституции РФ, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:

— право выбирать род деятельности или занятий — означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);

— право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — означает свободу рынка труда (ст. 27);

— право на объединение — предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);

— право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36), использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) — означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;

— право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) — предполагает свободу конкуренции.

В нормативное содержание свободы экономической деятельности как конституционного принципа входит, как свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, прежде всего свободное от какого-либо воздействия принятие хозяйственных решений.

Конституционный принцип свободы экономической деятельности послужил основанием при вынесении Конституционным Судом РФ Постановления от 23.12.1997 N 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации»*(33).

Пунктом 2 ст. 855 ГК РФ была установлена очередность, позднее измененная, списания денежных средств со счета клиента банка при недостаточности таких средств для удовлетворения всех предъявленных к нему требований.

Суть принятого решения сводится к обеспечению свободы клиента банка распоряжаться своей собственностью, т.е. денежными средствами, хранящимися во вкладах. Собственник сам вправе определять, что ему платить в первоочередном порядке — заработную плату или налоги. Следовательно, Конституционный Суд встал на защиту свободы экономической деятельности и частной собственности, так как новая редакция п. 2 ст. 855 ГК на деле оказалась грубым и неправомерным вмешательством государства в хозяйственные процессы. Эта новелла навязывала предприятиям обязанность выплачивать заработную плату, и тем самым они получали право не выполнять свои договорные обязательства перед контрагентами и коммерческими банками, создавая в результате спираль неплатежей.

Принцип свободы экономической деятельности также лежит в основе концепции конституционно-правовых основ деятельности хозяйственных обществ и товариществ. Ее несущими «конструкциями» являются следующие положения:

— свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции);

— частная по своей природе экономическая деятельность корпораций не может развиваться в противоречии публично-значимыми целями, осуществление ее не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции);

— государство устанавливает правовые основы единого рынка (п. «ж» ст. 71 Конституции);

— в процессе установления правовых основ единого рынка государство может вводить ограничения свободы экономической деятельности корпораций (ч. 3 ст. 55 Конституции), которые должны носить строго соразмерный характер (принцип пропорциональности) и осуществляться в форме федерального закона (оговорка о законе).

Основные начала указанной концепции выработаны Конституционным Судом РФ в его решениях, касающихся акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и товариществ.

Так является ли свобода предпринимательства только функцией публичного интереса, как его формулирует законодатель, или у нее должно быть основное содержание, как конституционно неприкосновенной зоны самых важных правомочий, таких, без обладания которыми осуществление предпринимательской деятельности объективно невозможно?

Хорошую возможность ответить на этот вопрос Конституционный Суд РФ получил, рассматривая дело о проверке конституционности положений ст. 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа образующихся при этом долей акций (названных в Законе не очень точно дробными акциями).

В Постановлении по данному делу от 24.02.2004 N 3-П*(34) Конституционный Суд отметил, что свобода экономической деятельности — это прежде всего свобода принятия стратегических экономических решений, принимаемых общим собранием акционеров и советом директоров. Таковы решения о необходимости консолидации акций. Суды, осуществляя контроль по жалобам акционеров и обладателей дробных акций за решениями органов управления акционерных обществ, не оценивают экономическую целесообразность предложенного варианта консолидации акций, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов оценивать наличие деловых просчетов в их деятельности. Кроме того, судебный контроль за деятельностью совета директоров и общего собрания акционеров при проведении консолидации, влекущей перераспределение акционерной собственности, осуществляется post factum, что объективно затрудняет оценку побудительных мотивов, которыми руководствовались органы управления акционерного общества, обладающие самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса.

Данная правовая позиция Конституционного Суда, основанная на выявлении нормативного содержания конституционного принципа экономической свободы, первоначально касавшаяся только сферы корпоративных отношений, в последующем стали применяться при осуществлении судебного конституционного контроля в сфере налоговых отношений (Определения КС РФ от 04.06.2007 N 320-О-П, N 366-О-П; от 16.12.2008 N 1072-О-О).

Основанные на конституционных принципах выводы Конституционного Суда об объективных пределах в возможностях публичной власти в лице судов оценивать стратегические экономические решения имеют более общий характер. По сути дела, это вывод о том, что по прошествии ряда лет трудно установить контекст принятия этих решений. Истечение времени приводит к сложной динамике правоотношений; собственность переходит от одних лиц к другим, которые добросовестно предполагали, что приобретают ее у безупречного юридического собственника. Принцип правовой определенности, который столь часто используется в решениях Европейского Суда по правам человека, требует учета законных интересов добросовестных приобретателей и обеспечения стабильности гражданского оборота. Данный вывод Конституционного Суда, по существу, является ответом на вопрос о том, допустим ли пересмотр итогов приватизации с позиции конституционного права и общеевропейских правовых принципов.

В развитие положений ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции и на основе общеправовых принципов юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора ГК в качестве основных начал гражданского законодательства закрепляет равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК).

В Постановлении КС РФ от 30.01.2009 N 1 по делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13 и абз. второго п. 1.1 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной, отмечается, что основные начала, перечисленные в п. 1 ст. 1 ГК РФ, имеют конституционное значение, то есть являются констиуционно значимыми принципами, которые в силу этого могут рассматриваться в качестве критериев при осуществлении судебно-конституционного контроля.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода предпринимательской деятельности и свобода договоров могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции), что корреспондирует положениям ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Поэтому, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, в том числе акционерных обществ, федеральный законодатель в соответствии с п. «в» и «о» ст. 71 Конституции обязан учитывать, что по смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 8, 17, 34 и 35 возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц.

В Постановлении КС РФ от 23.02.1999 N 4-П разъясняется, что из смысла указанных конституционных норм о свободе в экономической сфере (ст. 9, 34 и 35) вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая ГК провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1). При этом конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55 Конституции) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции).

2. Охрана различных форм собственности является одной из основных функций государства. Ее содержание меняется в зависимости от того, какой характер имеет экономическая система. В советский период истории приоритетной конституционной ценностью являлся общественный тип собственности, в связи с чем общенародная собственность защищалась государством в приоритетном порядке. Действующая Конституция не рассматривает какую-либо форму собственности в качестве основной и, как следствие, признает и равным образом защищает различные формы собственности. Многообразие форм собственности характеризует основы экономической системы как рыночной.

Государство должно разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательстве исходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В сфере уголовного законодательства рассматриваемый конституционный принцип нашел проявление в единой уголовно-правовой охране всех форм собственности, заменив ранее существовавшую в прежнем уголовном законодательстве повышенную охрану государственной собственности.

Под прямым воздействием конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности находится система правовых норм, определяющих участие РФ, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (гл. 5 ГК), а также административно-правовые по своей природе отношения, связанные с предоставлением государственных субсидий неэффективным предприятиям.

Рассматриваемый конституционный принцип призван корректировать отношения между органами власти и бизнесом. Содержание этого принципа налагает на власть, на государство дополнительные ограничения. Власть должна быть равноудалена от различных предпринимательских структур и сообществ, в противном случае возникают недопустимые модели взаимоотношений власти и бизнеса, чреватые конфликтом интересов, недобросовестной конкуренцией, неравной защитой различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Нарушением принципа равной защиты являются случаи использования административных рычагов с целью создания льготных условий для ведения предпринимательской деятельности аффилированными с государственной властью бизнес-структурами. Кроме того, этот принцип вводит для государства определенные ограничения степени интенсивности «дирижирования» частными предприятиями.

Рассматриваемый принцип был положен в основу принятия целого ряда решений Конституционного Суда РФ, в частности Определения от 08.02.2001 N 33-О*(35) по жалобам нескольких ОАО, в которых оспаривалась конституционность положения п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ, включенного в Кодекс еще в доконституционный период. Согласно этому положению трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, а также срочный трудовой договор (контракт) до истечения срока его действия могут быть расторгнуты по инициативе администрации предприятия, учреждения, организации в случае совершения работником по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия.

Конституционный Суд пришел к выводу, что на все закрепленные Конституцией виды собственности принцип равной защиты должен распространяться в той же мере, в какой он распространялся до вступления в силу Конституции на государственную и общественную собственность. Иное означало бы, что право работодателя на расторжение трудового договора с работником поставлено в зависимость от того, к какой форме собственности относится похищенное имущество предприятия, что не согласуется с предписаниями Конституции.

Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние годы во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционном принципе признания и защиты равным образом всех форм собственности. Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться в единстве федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности РФ и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство на эту интерпретацию конституционного принципа принадлежит разработчикам БК и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов РФ и муниципальных образований как публичных собственников. В частности, защита собственности субъектов РФ не может быть рассмотрена вне учета требований Конституции и федерального законодательства, в которых выражена и закреплена в виде общих предписаний общая воля государства в целом в отношении функционирования и защиты государственной собственности.

Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов РФ, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.

На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.

Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 комментируемой статьи, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в ГК. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2008) предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов РФ. Из содержания ст. 26.11 этого Закона следует, что в собственности субъектов РФ может находиться лишь то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу указанной статьи, любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов РФ и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран точно такой же подход. Федеральный закон N 131-ФЗ определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.

Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов РФ не позднее 1 января 2005 г.?

Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т.е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Этот принцип неизвестен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им» в зависимости от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК), т.е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.

В п. 4 ст. 212 ГК закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом». Полагаем, что эта норма входит в нормативное содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности, которое, к сожалению, пока в полной мере не выявлено ни наукой, ни практикой.

Возникает вопрос о том, в какой мере принцип неприкосновенности собственности должен форматировать правовое регулирование отношений публичной собственности. С нашей точки зрения, из этого конституционного принципа вытекают закрепленные в ГК положения, в соответствии с которыми существует одно единое право собственности, предполагающее, что у всех субъектов права, признаваемых собственниками, имеются одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам.

Субъекты РФ и муниципальные образования являются полноправными собственниками. Между такими правовыми субъектами могут возникать только имущественные отношения, основанные на равноправии. В противном случае, когда федеральным законом допускается «перераспределение» собственности субъектов РФ в связи с проводимым разграничением полномочий в федеративной системе, имеет место нарушение требований, императивов, запретов, образующих содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности.

В Определении КС РФ от 02.11.2006 N 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(36) содержится важная правовая позиция, основанная на интерпретации ч. 2 ст. 8 Конституции, в соответствии с которой перечень имущества в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств для формирования собственных доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое целевое предназначение, т.е. не может рассматриваться как закрытый перечень имущества.

Статья 36 Конституции РФ

1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Комментарий к Статье 36 Конституции РФ

1. Данная статья подлежит толкованию в контексте с положениями ч. 2 ст. 8 Конституции о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ч. 2 ст. 9 о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 30 о праве каждого на объединение, свобода деятельности которых гарантируется, и ч. 1 ст. 35 Конституции об охране права частной собственности законом.

Такое привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и особенно к частной собственности на землю обусловливается значением земли и других природных ресурсов (ч. 1 ст. 9 Конституции), периодом подготовки, обсуждения и принятия Конституции 1993 г., когда после 90 лет исключительной собственности на природные ресурсы российское общество и законодатель установили экономическое многообразие и обеспечили, закрепили собственность десятков миллионов граждан на земельные участки.

Если в ч. 1 и 3 комментируемой статьи речь идет лишь о земле, то в ч. 2 имеются в виду не только земля, но и иные природные ресурсы. Выделение земли и ее определяющее значение обусловливаются тем, что она используется не только как основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего числа видов деятельности человека, для расположения под и на ней всех других природных ресурсов — недр, вод, лесов, животного и растительного мира.

Согласно Определению КС РФ от 06.07.2000 N 133-О, касавшемуся положений Указа Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю — это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции). Земля рассматривается Конституцией как объект права частной собственности (ст. 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74).*(463)

Одной из основных проблем применения комментируемой статьи является разграничение действия публичных и частно-правовых требований, земельного и гражданского законодательства РФ. Как отмечалось в указанном выше Определении, Конституция исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Упомянутый Указ определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Вариант этого разграничения в сфере регулирования земельных правоотношений закреплен в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции в ГК, а также в иных федеральных законах.

В Определении КС РФ от 06.07.2001 N 151-О*(464) в связи с запросом Думы Приморского края о проверке конституционности постановления Правительства РФ «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» указывалось, что согласно ст. 1 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. от 06.12.2007) водные биологические ресурсы внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ относятся к объектам животного мира как предмета регулирования данного Закона. Его ст. 4 предусматривает, что отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы этим Законом.

В ГК урегулированы вопросы заключения договора на торгах, организации и проведения торгов. Заключение сделки купли-продажи имущественных прав на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и определение покупателя происходит в результате аукционных торгов, что предусмотрено в ст. 447-449 ГК.

Владение, пользование и распоряжение гражданами и их объединениями земельными участками, как и иными объектами гражданского оборота, основывается прежде всего на требованиях ст. 48-88 ГК. Земельные и иные экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей, причем не только масштабных, планетарных, но и региональных, местных. Реализация земельных и иных экологических прав становится более эффективной и значимой при объединении граждан в группы, в некоммерческие и иные общественные объединения, в неправительственные организации. Они образуют «третий сектор» в использовании и охране природных ресурсов, проводятся результативные акции, осуществляется более эффективно самозащита земельных, иных экологических прав, оказывается влияние на государственную земельную политику, формируется массовая правовая и экологическая культура. Защита права частной и иных форм собственности на землю предусматривается в ст. 59-64 ЗК РФ, а более широкие права объединений граждан — на иные природные ресурсы, в области окружающей среды — в Законе об охране окружающей среды.

Общественные объединения граждан в соответствии с законодательством РФ вправе:

— участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на землю, иные природные ресурсы и окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

— организовывать и проводить слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред землям, иным природным ресурсам и окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

— организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

— подавать в органы власти, местного самоуправления и в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на природные ресурсы и окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении этой деятельности.

2. Поскольку в комментируемой статье используются преимущественно гражданско-правовые термины, полезно привести положение ст. 124 ГК «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права» о том, что указанные субъекты права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Положения ч. 2 ст. 8, ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции конкретизируются в ч. 3 ст. 129, ч. 3 ст. 209, ст. 212-215 ГК. Государственная собственность в виде федеральной и субъектов Федерации на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра — исключительной, что обусловливает распространение требований ч. 2 ст. 36 не только на собственников — граждан, но и на публичных собственников природных ресурсов.

Согласно Постановлению КС РФ от 07.06.2000 N 10-П право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должно устанавливаться в соответствии со ст. 9, ч. 3 ст. 11, ст. 36, п. «в-«д», «к» ч. 1 ст. 72 и ст. 76 Основного Закона. Конституция не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Справедливо отмечено в мнении судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по этому делу, что основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией (п. «о» ст. 71) относится к ведению РФ. Республика Алтай (добавим — как и другие субъекты РФ) не вправе: устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа РФ; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией (ст. 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Среди проблем осуществления прав на природные ресурсы наиболее актуальными являются проблемы реализации земельных прав — как наиболее массовых, от которых во многом производны иные природоресурсные права.

Большое внимание в земельном праве РФ уделяется относительно новому праву собственников на использование земельных участков. В соответствии с ЗК собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, пруды и обводненные карьеры. Согласно ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» (в ред. от 18.07.2008) землеобладатели вправе осуществлять без применения взрывных работ добычу песка, глины, торфа и других общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м.

В соответствии с региональным законодательством можно сооружать, устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения. Собственник участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

В соответствии с разрешенным использованием можно проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными в законодательстве РФ специальными требованиями. Эти требования предусматриваются прежде всего в Федеральном законе от 10.01.1996 N 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Специальные требования при мелиорации земель содержатся в ст. 43 Закона об охране окружающей среды. Это принятие мер по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесной и иной растительности, животных и других организмов. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

Собственник земельного участка имеет права собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование. Эта, как и некоторые другие нормы ЗК, имеет гражданско-правовой характер, обусловленный представлением о земле не только как о природном ресурсе, но и как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю, что соответствует ст. 261 ГК «Земельный участок как объект права собственности». Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, водах, лесах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, иными законами и не нарушает прав других лиц.

К иным законам может быть отнесен Воздушный кодекс РФ, в котором регулируются использование воздушного пространства, включая полеты воздушных судов, ракет и других объектов, строительство высотных сооружений, выброс в атмосферу ухудшающих видимость веществ, проведение могущих представлять угрозу безопасности воздушного движения взрывных работ, запуск и перемещение в воздушном пространстве материальных предметов и иная деятельность, осуществляемая в целях удовлетворения потребностей граждан.

Не менее актуальными для реализации прав на землю и иные природные ресурсы остаются права пользователей, владельцев и арендаторов смежных земельных участков, иных природных объектов. Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют вышеназванные права собственников земельных участков; однако права лиц, использующих земельный участок, иной природный объект на основании частного сервитута, определяются договором; права лиц, использующих земельный участок, иной природный объект на основании публичного сервитута, определяются законом или иным нормативным правовым актом, которым установлен публичный сервитут. Институт сервитутов природных ресурсов приобретает большое значение ввиду конституционных требований о свободе и определенном ограничении права собственности на природные ресурсы и переходе от исключительно государственной собственности на них к многообразию форм собственности.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком, иным природным объектом (сервитут) регулируется в ст. 23 ЗК РФ и в ст. 274-277 ГК. Сервитут может предполагать обеспечение прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладку и эксплуатацию линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечение водоснабжения и мелиорации, других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут устанавливается по соглашению заинтересованных в нем лиц и собственника и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При недостижении соглашения о плате за пользование участком и по иным условиям сервитута спор разрешается судом. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. По требованию собственника сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

Часть 2 ст. 36 распространяется на все природные ресурсы — землю, недра, воды, леса, животный мир. В Постановлении КС РФ от 09.01.1998 N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»*(465) (хотя этот Кодекс и признан 4 декабря 2006 г. утратившим силу) сформулирован публичный характер лесного фонда ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов. Этот принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства», ст. 5 «Понятие леса», ст. 11 «Пребывание граждан в лесах» и др. ЛК 2006 г.

Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования ч. 2 комментируемой статьи и иных статей Конституции. В соответствии с упомянутым Определением КС РФ от 06.07.2001 N 151-О из конституционных полномочий Правительства РФ вытекает, в частности, и его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию. Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции). Выделение квот на вылов — одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует гл. 2 Федерального закона от 17.12.1998 N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в ред. от 14.07.2008).

В Постановлении КС РФ от 13.12.2001 N 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской»*(466) указано, что Конституция закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. При этом согласно ч. 1 ст. 55 Конституции перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

В контексте названных положений Конституции право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки.

Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия «имущество», использованного в ч. 3 ст. 35 Основного Закона, Конституционный Суд пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, в ч. 3 ст. 35 Конституции гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно «своим имуществом», что должно признаваться всеми субъектами права. Данная конституционная гарантия, адресованная прежде всего собственникам, не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: согласно ГК имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305 ГК).

Соблюдение комментируемых конституционных требований обеспечивается с помощью прокурорского надзора и судебного контроля. Более 15 лет функционируют Волжская межрегиональная и иные природоохранные прокуратуры, призванные осуществлять общий и иной надзор за соблюдением законодательства о земле и других природных ресурсах. Органами прокуратуры присущими им методами и способами выявляются и решаются злободневные проблемы самовольной застройки и самоуправства в водоохранных зонах, предотвращения вредного воздействия сотен захоронений и скотомогильников в местах забора воды для питьевого водоснабжения, обнаружения и подъема затонувших судов, причиняющих вред здоровью человека, рыбным и иным биологическим ресурсам.

Приняты постановления Пленума ВС РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения», «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья». Пленум ВАС РФ принял постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Поскольку большинство природных объектов и ресурсов включено в имущественный, рыночный оборот, комплекс мер защиты права собственности на природные ресурсы включает гражданско-правовые средства, в том числе предусмотренные в ст. 12 ГК РФ. Порядок государственной регистрации прав на землю, иной природный объект или сделки с землей, иным природным объектом, установленных решением суда общей юрисдикции, арбитражного суда или третейского суда, регулируется в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 30.06.2008).

Нарушенное право на земельный участок, иной объект природопользования подлежит восстановлению в случаях признания судом недействительным акта публичной власти, самовольного занятия участка и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права на природные объекты, могут быть пресечены путем приостановления исполнения незаконных актов публичной власти, приостановления промышленного, гражданско-жилищного и иного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, торфа, приостановления эксплуатации объектов и проведения разного рода работ.

Признание акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления недействительным может осуществляться не только в судебном порядке в соответствии с ГК, ГПК и АПК, но и на основании Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, которым предусматриваются возможности обжалования не только актов, но и действий, а также бездействия указанных органов и их должностных лиц; причем не только в судебном, но и по выбору гражданина в административном порядке, в порядке подчиненности.

Специфическим способом обеспечения прав и законных интересов других лиц является восстановление природного объекта в натуре, возвращение его в естественное, прежнее состояние. На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав других природопользователей, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре — восстановлению плодородия почв, возведению снесенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и других информационных знаков, к сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению земельных участков и иных природных объектов в прежних границах.

Возложение обязанности по восстановлению нарушенного состояния видно из следующего рассмотренного судом дела. Прокурор Республики Башкортостан в интересах Госкомитета Республики Башкортостан по охране окружающей природной среды обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к ОАО «Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы им. Д.А. Черняева» о взыскании в возмещение вреда, причиненного в результате утечки из магистрального нефтепровода нефти и загрязнения земельного участка. Решением суда иск был удовлетворен на основании ст. 77 Закона об охране окружающей среды и ст. 1064, 1079 ГК РФ. Апелляционная инстанция решение отменила, в иске отказала со ссылкой на то, что ответчиком фактически проводятся работы по устранению причиненного вреда и восстановлению природных ресурсов, окружающей среды, в связи с чем оснований для взыскания суммы ущерба не имеется. Прокурор с постановлением апелляционной инстанции не согласился, просил его отменить и оставить в силе первое решение.

Кассационная инстанция указала, что возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, производится добровольно либо по решению суда, и взыскиваемые суммы возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей среде, причиненный вред может быть возмещен посредством возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, окружающей среды на ответчика за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Судом апелляционной инстанции правильно установлены обстоятельства дела, из которых следует, что ответчиком по согласованию с органами охраны природы проводятся работы по устранению последствий утечки нефти и восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, в том числе принимаются меры к проведению биологической рекультивации земель, следовательно, вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований правомерен.

Ограничения права собственности на природные ресурсы связаны также с обязанностями природопользователей (см. комментарий к ст. 58).

3. Часть 3 комментируемой статьи имеет определяющее значение для выстраивания системы, иерархии земельного законодательства и разграничения полномочий по регулированию земельных отношений. В соответствии с ее требованиями в ч. 1 ст. 2 ЗК предусматривается, что земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК. Эти законоположения способствуют единообразию земельной политики и обеспечению равных прав граждан на землю в России.

В упоминаемом Постановлении КС РФ от 13.12.2001 N 16-П указывалось, что линия развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве: в Законе РФ от 23.12.1992 N 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», Указе Президента РФ от 07.03.1996 N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» (в ред. от 25.01.1999) и ЗК.

Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу. Наличие на момент принятия Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ч. 2 ст. 15 и ч. 1, 2 и 5 ст. 76 Конституции. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов РФ применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции и приоритета федерального закона.